佛山市行政规范性文件管理规定
《佛山市行政规范性文件管理规定》已经2023年11月29日十六届佛山市人民政府第64次常务会议审议通过，现予公布，自2024年2月1日起施行。
市长 白涛
2023年12月18日
佛山市行政规范性文件管理规定
第一章 总 则
第一条 为了加强本市行政规范性文件（以下简称规范性文件）的管理，优化法治化营商环境，推进法治政府建设，保障公民、法人和其他组织合法权益，根据有关法律法规规定，结合本市实际，制定本规定。
第二条 本市市、区规范性文件的制定、发布和监督管理等工作，适用本规定。
第三条 本规定所称规范性文件是指除政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称行政机关）依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。
规范性文件分为政府规范性文件和部门规范性文件。市、区人民政府（含政府办公机构）制定的规范性文件为政府规范性文件，政府部门以及经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称部门）制定（含经本级人民政府同意后以部门名义发布）的规范性文件为部门规范性文件。
第四条 规范性文件应当坚持和加强党的全面领导，全面贯彻党的路线方针政策和决策部署，确保党发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。
重大敏感、社会关注度高的规范性文件，应当按照有关规定，及时向同级党委请示报告。
第五条 制定规范性文件应当贯彻新发展理念，坚持从实际出发，运用科学技术和方法，尊重客观规律，适应经济社会发展和全面深化改革要求。
第六条 制定规范性文件应当充分听取各方面意见，保障公民、法人和其他组织通过多种途径和形式参与。
第七条 制定规范性文件应当严格遵守法定权限，依法履行法定程序，保证内容符合法律、法规和规章等规定。
第八条 市、区人民政府应当加强对规范性文件的监督管理。
市、区人民政府办公机构按照国家公文处理相关规定，负责本机关规范性文件处理工作，并对下级行政机关的规范性文件处理工作进行业务指导和督促检查。
各部门负责本部门规范性文件的管理工作，并在本级人民政府的领导下，具体承担政府规范性文件的起草、实施、评估、清理等工作。
市、区司法行政部门负责本级政府规范性文件的合法性审核工作，并在本级人民政府的领导下，具体承担规范性文件监督管理工作。
第九条 市、区人民政府应当将规范性文件制定和监督管理工作纳入法治政府督察的内容，并作为依法行政考核内容，列入法治政府建设考评指标体系。
行政机关主要负责人应当加强对规范性文件合法性审核机制建设工作的领导，定期听取合法性审核工作情况汇报，及时研究解决工作中的重要问题。
第十条 市、区人民政府应当加强规范性文件管理信息化建设，利用大数据等技术手段实现标准化、精细化、动态化管理。
第二章 基本规范
第十一条 对于影响较小、专业性较强、仅作具体操作性规定或者仅涉及部门行政管理领域的，原则上以部门规范性文件发布；涉及全局性工作或者对社会影响重大、涉及多个部门职责的，可以提请以政府规范性文件发布。
部门通过制定或者联合制定规范性文件可以满足履行职责需要的，应当自行制定或者联合制定规范性文件，一般不得提请政府（含政府办公机构）制定规范性文件。
第十二条 下列文件不纳入规范性文件管理：
（一）行政机关内部执行的管理规范、工作制度、机构编制、会议纪要、请示报告、表彰奖惩、人事任免等文件；
（二）行政机关制定的对其他行政机关或者对其直接管理的企事业单位的人事、财务、外事、保密、工作考核、监督检查和责任追究等方面进行规范但不涉及公民、法人和其他组织权利义务的文件；
（三）涉及公民、法人和其他组织权利义务但该权利义务不具有确定性，不能直接援引作为行政管理依据的工作意见、工作部署、工作方案、工作规划和发展纲要等文件；
（四）对法律、法规、规章和上级文件内容的摘录、汇编；
（五）转发法律、法规、规章和上级文件时提出的具体实施措施或者补充意见对不特定的公民、法人和其他组织的权利义务未构成影响的文件；
（六）法律、法规、规章和上级文件已经明确制定程序的各类技术标准、技术操作规程、技术规范等；
（七）公示办事时间、地点等事项的便民通告；
（八）行政许可、行政处罚、行政确认以及其他行政执法文书；
（九）行政机关与文件涉及主体之间权利义务关系并非基于行政管理关系产生的文件；
（十）涉密文件；
（十一）其他不具备规范性文件特征的文件。
第十三条 市、区人民政府应当确定本级规范性文件制定主体清单并向社会公布。
除法律、法规另有规定外，行政机关的议事协调机构、临时机构和内设机构不得以自己名义制定规范性文件，行业协会等社会组织不得以自己名义制定涉及管理公共事务的规范性文件。
第十四条 有下列情形之一的，可以制定规范性文件：
（一）法律、法规、规章和上级文件对某一方面的行政工作尚未作出明确规定的；
（二）法律、法规、规章和上级文件对某一方面的行政工作虽有规定但规定不具体、需要进一步细化的；
（三）法律、法规、规章和上级文件授权制定规范性文件的。
法律、法规、规章和上级文件已经作出明确规定，或者现行文件已有部署且仍然适用的，不得重复制定规范性文件。
第十五条 制定规范性文件，应当符合宪法、法律、法规和规章的规定，不得违反上级机关的决定、命令，不得超越本行政机关的职权范围。
没有法律、法规或者国务院决定和命令依据的，规范性文件不得减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务，不得增加行政机关权力或者减少其法定职责。
第十六条 规范性文件不得规定下列内容：
（一）设定行政处罚、行政许可、行政强制、行政征收、行政检查、证明事项等应当由法律、法规、规章设定或者上级机关规定的事项；
（二）超越职权规定应当由市场调节、企业和社会自律、公民自我管理的事项；
（三）违法制定含有排除或者限制公平竞争内容的措施；
（四）依法不得规定的其他事项。
第三章 起 草
第十七条 规范性文件原则上由实施部门起草；涉及多个实施部门的，由主要实施部门牵头起草。对实施部门或者主要实施部门存在争议的，由本级人民政府指定起草单位。
第十八条 起草规范性文件应当注重文件质量，逻辑结构严谨，表述简洁准确，符合国家公文处理相关规定和规范性文件起草技术规范。
第十九条 起草单位应当对规范性文件涉及的管理领域现状和所要解决的问题进行深入调查研究，对规范性文件制定的必要性、可行性、合法性进行论证，并对拟规定行政措施的预期效果和影响进行评估。论证评估情况和结论应当在起草说明中载明。
第二十条 规范性文件涉及其他机关的职责或者与其他机关关系密切的，起草单位应当充分征求相关机关的意见；存在意见分歧的，应当主动协调，难以达成一致意见的，应当列明各方意见，提出明确的处理建议和理由，报请有权机关决定。
第二十一条 起草规范性文件，应当公开征求社会公众的意见。公开征求意见应当在征求其他机关意见无较大分歧且经部门法制机构审核后开展。
有下列情形之一的，经起草单位负责人书面同意，可以不公开征求意见：
（一）为应对和处置自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等突发事件的；
（二）经依法审查，公开征求意见可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的；
（三）起草过程依法需要保密的；
（四）法律、法规和规章另有规定的。
第二十二条 起草单位应当通过政府门户网站公开征求意见专栏和本单位门户网站征求意见，明确提出意见的方式和期限，还可以利用政务新媒体或者新闻媒体等便于社会公众知晓的途径公开征求意见。
公开征求意见期限不得少于7个工作日。法律、法规或者规章另有规定的，从其规定。
公开征求意见后内容有重大调整的，起草单位应当重新公开征求意见。
第二十三条 起草单位应当对公众意见认真分析研究，吸收采纳合理的意见，并通过原公开征求意见载体及时公布公众意见采纳情况。对不予采纳的意见，起草单位应当通过电话、书面或者门户网站等适当方式及时进行反馈。对相对集中的意见不予采纳的，应当在公布时说明理由。
公众提出的意见对规范性文件主要制度措施的确定具有重要影响并被采纳的，起草单位可以给予表扬。
第二十四条 起草规范性文件，按规定应当履行听证、专家咨询论证、公平竞争审查、风险评估和宏观政策取向一致性评估等程序的，依照有关规定执行。
第二十五条 规范性文件应当由部门法制机构进行合法性审核，部门联合制定的规范性文件应当由各部门法制机构对其职责范围内的内容进行合法性审核。对符合本规定的规范性文件，部门法制机构应当提出审核同意的意见。
第二十六条 规范性文件应当经起草单位办公会议审议通过后形成送审稿。
第二十七条 公职律师所在单位起草、论证规范性文件送审稿，应当安排公职律师参加，或者听取其法律意见。
第四章 审核、审查
第二十八条 政府规范性文件应当在提请政府审议前送本级司法行政部门审核，部门规范性文件应当在发布前报本级司法行政部门审查。
第二十九条 政府规范性文件送审稿以及相关材料由起草单位向本级人民政府办公机构提交，部门规范性文件送审稿以及相关材料由起草单位向本级司法行政部门提交。
部门联合制定规范性文件的，由牵头起草单位提交送审稿以及相关材料。
第三十条 起草单位送审规范性文件，应当提交以下材料：
（一）政府规范性文件提交提请政府审议的请示以及备案报告代拟稿，部门规范性文件提交提请司法行政部门审查的公函；
（二）送审稿和条文注释稿；
（三）起草说明；
（四）征求部门意见材料以及采纳情况说明；
（五）公开征求意见材料以及采纳情况说明；
（六）部门法制机构合法性审核意见，部门联合制定规范性文件的应当一并提交各部门法制机构合法性审核意见，公职律师所在单位应当一并提交公职律师参与情况材料；
（七）部门办公会议纪要；
（八）政策解读材料；
（九）制定依据和参考文件；
（十）其他程序要求涉及材料，包括听证会笔录、专家咨询论证报告、公平竞争审查结论、风险评估报告、宏观政策取向一致性评估意见等。
修改规范性文件的，应当提交修改对照表，明确修改前后内容对比。
第三十一条 政府办公机构应当按照本规定第三十条的要求，对政府规范性文件送审材料的完备性、规范性进行审核。送审材料符合要求的，应当及时将相关材料转送司法行政部门审核；不符合要求的，应当要求起草单位在指定期限内补充或者完善，未在指定期限内收到补充或者完善材料的，可以将送审材料退回起草单位。
司法行政部门应当按照本规定第三十条的要求，对部门规范性文件送审材料的完备性、规范性进行审核。送审材料不符合要求的，司法行政部门可以要求起草单位在指定期限内补充或者完善；未在指定期限内收到补充或者完善材料的，可以将送审材料退回起草单位。
第三十二条 司法行政部门对规范性文件送审稿的合法性进行审核（审查）。对符合本规定的规范性文件送审稿，司法行政部门应当提出审核（审查）同意的意见。
规范性文件送审稿存在合法性问题的，司法行政部门提出不合法、应当予以修改的审核（审查）意见后退回起草单位。
存在下列情形之一的，司法行政部门可以要求起草单位补交材料、作出说明或者退回起草单位：
（一）制定规范性文件的基本条件尚不成熟或者发生重大变化的；
（二）规范性文件送审稿规定的主要制度或者措施不具有可行性的；
（三）规范性文件送审稿涉及其他机关职责但未征求其意见或者存在较大意见分歧且未充分协商的；
（四）规范性文件送审稿主要内容照搬照抄有关法律、法规、规章或上级文件的内容，未结合实际作出具体规定或者重复制定规范性文件的；
（五）规范性文件送审稿条理不清，逻辑结构混乱的。
第三十三条 规范性文件送审稿存在合法性问题，司法行政部门认为有其他符合法律、法规、规章或者上级文件要求的处理方式的，可以在审核（审查）意见中提出建议，由制定机关研究确定。
规范性文件送审稿内容涉及探索性改革决策事项，法律、法规、规章和上级文件尚无明确规定的，司法行政部门可以在审核（审查）意见中明示法律风险，由制定机关研究决定。
第三十四条 司法行政部门发现规范性文件送审稿存在明显可行性或者适当性问题的，可以向起草单位提出建议。
第三十五条 司法行政部门在审核（审查）规范性文件送审稿时，应当加强与起草单位的沟通、协调。
对于影响面广、情况复杂、社会关注度高或者存在疑难法律问题的规范性文件，司法行政部门可以书面征求相关方面的意见，必要时可以采取召开座谈会、论证会等方式征求意见。起草单位应当予以配合。
第三十六条 司法行政部门合法性审核（审查）时间一般不少于5个工作日，最长不超过15个工作日。法律、法规或者规章另有规定的，从其规定。
补充材料、征求意见、咨询论证的时间不计入审核（审查）时间。
第三十七条 对审核（审查）意见有异议的，起草单位可以自收到审核（审查）意见之日起10个工作日内提出异议及理由，与司法行政部门协商或者向本级人民政府申请复核。
第三十八条 政府规范性文件以及报请本级人民政府批准的部门规范性文件，未经司法行政部门合法性审核（审查）或者经审核（审查）不合法的，不得提请政府审议。
在提请政府审议时，起草单位应当提交司法行政部门的合法性审核（审查）意见及采纳情况；对特殊情况下未完全采纳司法行政部门审核（审查）意见的，应当详细说明理由和依据。
第三十九条 政府规范性文件经政府办公机构依照国家公文处理相关规定审核后，由政府常务会议或者全体会议审议决定。
第五章 发 布
第四十条 政府规范性文件应当由政府主要负责人签发。
部门规范性文件应当由部门主要负责人签发。
部门联合制定的规范性文件应当由各部门主要负责人共同签发。
第四十一条 政府规范性文件在发布前由政府办公机构统一登记、统一编号，部门规范性文件在发布前由司法行政部门统一登记、统一编号。未经统一登记、统一编号的规范性文件不得发布。
第四十二条 市政府及其部门规范性文件的统一发布载体是《佛山市人民政府公报》，其刊登的规范性文件文本为标准文本。区政府及其部门规范性文件的统一发布载体由区人民政府决定。未在规定载体统一发布的规范性文件一律无效，不得作为行政管理的依据。
第四十三条 市司法行政部门会同市政务服务数据管理部门在政府门户网站建立规范性文件电子发布平台。全市规范性文件应当在电子发布平台发布。具备条件的，应当同时在政务新媒体或者新闻媒体刊登规范性文件或者发布消息。
第四十四条 规范性文件应当规定实施日期。
规范性文件一般自发布之日起30日后实施，但发布后不立即实施将有碍规范性文件实施的或者为了更好地保护公民、法人和其他组织权利和利益的除外。
规范性文件实施日期距离发布日期少于30日的，应当在起草说明中载明原因。
第四十五条 规范性文件不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织权利和利益而作出的特别规定除外。
第四十六条 制定机关在发布规范性文件时，应当同时发布政策解读。政策解读应当包括下列内容：
（一）制定规范性文件的必要性、可行性、合法性；
（二）对规范性文件中的关键词、专业术语以及社会公众可能误解、质疑的内容进行诠释；
（三）涉及具体办理事项的，提供办事指南，列明受理单位和地址、联系方式，办事条件、资料、程序、时限以及其他注意事项；
（四）涉及执法事项的，说明执行范围、执行程序、执行标准等；
（五）属于修改规范性文件的，说明修改的理由、新旧内容的衔接和差异，属于贯彻执行上级文件的，说明特点和创新点。
政府规范性文件和涉及经济发展、城市建设、社会治理、民生保障等方面的部门规范性文件，应当通过文字、图表、图片、音频、视频等两种以上形式进行解读。
第六章 备案审查
第四十七条 市、区政府规范性文件应当自公布之日起30日内报上一级人民政府备案，并依照有关规定报本级人民代表大会常务委员会备案。具体报送备案工作由政府办公机构负责。
市司法行政部门具体承担对区政府规范性文件的备案审查工作。
第四十八条 区政府规范性文件向市司法行政部门报送备案应当提交下列材料一式三份，并同时提交备案材料的电子文本：
（一）备案报告；
（二）正式文本；
（三）备案说明；
（四）条文注释稿；
（五）制定规范性文件所依据的法律、法规、规章和上级文件。
规范性文件报送本级人民代表大会常务委员会备案的，按照相关规定执行。
第四十九条 报送备案的文件属于规范性文件且备案材料符合要求的，司法行政部门予以备案登记；不属于规范性文件的，不予备案登记；属于规范性文件但备案材料不符合要求的，司法行政部门暂缓备案登记，并通知制定机关补充报送备案或者重新报送备案；补充或者重新报送备案符合规定的，予以备案登记。
第五十条 司法行政部门审查报送备案的规范性文件，可以要求制定机关在规定期限内对有关情况予以说明；也可以根据需要征求相关机关的意见，相关机关应当在规定期限内回复。
第五十一条 报送备案的规范性文件存在合法性问题或者其他明显不当情形的，司法行政部门应当提出备案审查意见，建议制定机关自行纠正，或者提出处理意见报本级人民政府决定，并通知制定机关。
司法行政部门提出备案审查意见的，制定机关应当自收到意见之日起60日内书面答复处理结果。逾期不答复或者拒不改正的，司法行政部门可以提请本级人民政府予以撤销。
第五十二条 市司法行政部门应当定期通报规范性文件的备案审查情况。
第七章 评估和清理
第五十三条 规范性文件一般应当规定有效期。规范性文件有效期不得超过5年，暂行、试行的规范性文件有效期不得超过3年。废止规范性文件的决定长期有效。
有效期届满未按规定延长有效期的，或者未规定有效期且未通过评估的规范性文件自动失效。
第五十四条 规范性文件实施后，应当结合法律、法规、规章和上级文件的调整情况、有权机关的要求以及公众意见建议，及时对规范性文件的实施情况进行评估。
评估规范性文件，应当对其内容的合法性、合理性、协调性、可操作性以及实施效果进行综合分析，充分征求相关机关的意见，并形成评估报告。
第五十五条 规范性文件规定有效期的，应当在有效期届满前6个月完成评估工作，确保行政管理制度的延续性；未规定有效期的，评估期间隔最长不得超过5年。
第五十六条 规范性文件由起草单位负责评估；部门联合制定规范性文件的，由牵头起草单位负责组织评估。
第五十七条 经评估，规范性文件内容不符合上位法规定、不利于优化营商环境、不适应经济社会发展需要的，应当及时修改或者废止。
第五十八条 经评估，规范性文件内容与法律、法规、规章和上级文件不抵触，符合经济社会发展和全面深化改革要求，有效期届满拟不作修改继续实施的，可以延长有效期。
暂行、试行的规范性文件原则上不得延长有效期。
第五十九条 修改程序按照制定程序执行。
废止和延长有效期程序按照制定程序执行，可以根据实际适当简化起草论证、公开征求意见、听证、专家咨询论证、公平竞争审查、风险评估、宏观政策取向一致性评估等程序。
第八章 特别规定
第六十条 起草单位起草与市场主体生产经营活动密切相关的规范性文件除了履行一般规范性文件制定程序之外，还应当符合下列要求：
（一）公开征求意见期限一般不得少于30日。
（二）通过听证会、座谈会、论证会、问卷调查、书面发函、实地走访等多种方式充分听取市场主体和行业协会商会的意见。对市场主体和行业协会商会提出的意见，应当认真分析研究，充分考虑其意见以及该意见对营商环境的影响，吸收采纳合理的意见。对不予采纳的意见，起草单位应当通过电话、书面或者门户网站等适当方式及时进行反馈。
（三）进行公平竞争审查。未形成书面公平竞争审查结论的，视为未进行公平竞争审查。
（四）积极运用改革创新办法，降低制度性交易成本，提振市场主体信心。
司法行政部门应当加强对起草工作的指导，及时了解工作进度情况。
第六十一条 充分听取市场主体和行业协会商会意见应当符合下列要求：
（一）对不同市场主体、行业影响存在较大差别的，应当注重听取各类有代表性的市场主体和行业协会商会的意见，特别是民营企业、劳动密集型企业、中小企业等市场主体的意见，综合考虑不同规模市场主体、行业的发展诉求、承受能力等因素。
（二）涉及特定行业、产业的，应当有针对性地听取相关行业协会商会的意见。
（三）涉及特定地域的，应当充分考虑当地经济社会发展水平和产业布局特色，充分听取地方行业协会商会、律师协会的意见。
（四）听取市场主体意见时，应当注重听取市场主体内部不同层级代表特别是职工代表的意见。
第六十二条 司法行政部门审核（审查）与市场主体生产经营活动密切相关的规范性文件时，可以采取召开座谈会、论证会等方式征求意见，起草单位应当予以支持。
第六十三条 行政机关制定与市场主体生产经营活动密切相关的规范性文件，应当结合实际，确定是否为市场主体留出必要的适应调整期。设置适应调整期的，应当做好实施前准备工作，并指导有需要的市场主体制定科学整改方案，帮助市场主体在适应调整期届满前符合要求。
第六十四条 行政机关应当通过门户网站、政务新媒体或者新闻媒体等多种途径和方式加强与市场主体生产经营活动密切相关的规范性文件的宣传解读。具备条件的，可以结合有关行业的实际需求，编印并派发规范性文件汇编；也可以会同有关行业协会商会为市场主体提供政策解读等服务。
第六十五条 评估与市场主体经营活动密切相关的规范性文件，应当充分听取市场主体和行业协会商会的建议。
第六十六条 行政机关应当履行规范性文件向市场主体作出的承诺，不得以行政区划调整、政府换届、相关责任人更替等为由不予履行。
因国家利益、公共利益或其他法定事由无法履行或者需要调整的，应当严格依照法定权限和程序进行，并对相关市场主体因此受到的财产损失依法予以补偿。
第六十七条 行政机关应当密切关注市场主体的规范性文件制定诉求，利用规范性文件激发市场主体的发展活力、竞争活力、创新活力，支持和服务各类市场主体的健康发展。
第六十八条 市司法行政部门建立健全规范性文件建议接收渠道，受理与市场主体生产经营活动密切相关的规范性文件制定、修改、咨询、解读等诉求，帮助市场主体反映和解决实际问题。
第九章 监 督
第六十九条 公民、法人和其他组织认为规范性文件违反法律、法规、规章和上级文件规定，或者存在其他问题的，可以向制定机关提出意见建议。制定机关应当对有关意见建议及时研究并按规定作出处理，对科学合理、具有现实可行性的意见建议，应当采纳或者部分采纳；意见建议事由不成立的，应当做好解释工作。对政府规范性文件提出的意见建议，制定机关可以指定实施部门负责具体研究处理工作。
公民、法人和其他组织认为规范性文件违反法律、法规、规章和上级文件规定的，可以书面向负责监督的司法行政部门反映，由司法行政部门按规定进行审查处理。
制定机关或者司法行政部门应当在30个工作日内作出处理，并将处理结果书面答复建议人。
第七十条 司法行政部门负责对本级部门和下级人民政府的规范性文件制定和管理情况进行监督检查。
对规范性文件制定及管理工作不力、问题较多的部门和下级人民政府，司法行政部门可以约谈其负责人进行个案指导，或者直接责令整改、通报批评。
有下列情形之一的，司法行政部门可以提请本级人民政府给予通报批评：
（一）将已失效的规范性文件作为行政管理依据的；
（二）未按照规定制定、发布规范性文件的；
（三）未按照规定报送规范性文件备案的；
（四）拖延执行或者拒不执行备案审查机关出具的备案审查意见的；
（五）未按照规定答复意见建议的。
第七十一条 未经司法行政部门审查同意或者未在规定载体发布的部门规范性文件，司法行政部门可以依照本规定第四十二条规定向社会公示该文件无效。
第七十二条 违反本规定制定规范性文件，造成严重后果的，或者由于执行无效的规范性文件而损害公民、法人和其他组织合法权益的，司法行政部门可以提请有权机关依法追究制定机关或者实施部门主要负责人和直接责任人的责任。
第七十三条 司法行政部门和部门法制机构不依法履行规范性文件审核（审查）职责，造成严重后果的，依法追究其主要负责人和直接责任人的责任。
第十章 附 则
第七十四条 因机构改革等原因行政机关发生职责调整的，由承接该职责的单位负责该职责所涉及规范性文件的相关工作。
第七十五条 乡镇人民政府、街道办事处的规范性文件的管理工作，参照本规定执行。
经国家或者省人民政府批准设立的开发区管理机构，经市人民政府同意，可以制定规范性文件。以开发区管理机构名义制定的规范性文件，参照部门规范性文件管理。
第七十六条 本规定自2024年2月1日起实施。