《佛山市行政规范性文件管理规定》政策解读
《佛山市行政规范性文件管理规定》（以下简称《管理规定》）是佛山市人民政府2023年度规章制定计划正式项目，由市司法局负责起草，经2023年11月29日十六届佛山市人民政府第64次常务会议审议通过，12月18日公布，自2024年2月1日起施行。现就《管理规定》制定背景、制定依据、制定目的、主要内容以及主要亮点五方面对《管理规定》进行政策解读。
一、《管理规定》制定背景
（一）制定必要性
首先，制定《管理规定》是健全我市规范性文件监督管理制度的需要。《佛山市行政机关规范性文件管理规定》（佛府办〔2011〕150号，下称150号文）自2011年11月1日起施行以来，对加强和规范我市规范性文件监督管理，促进法治政府建设发挥了重要作用。但随着全面依法治国的深入推进和经济社会的发展，150号文部分内容已难以适应新形势的需要，如起草单位起草论证责任未能压实、起草单位法制机构审核作用未能充分发挥、部分不利于优化营商环境的旧文件未能及时清理等，因此有必要在总结经验的基础上，结合我市实际，对我市规范性文件的制定、监督、清理等整个生命周期的内容进行较为全面、系统的修订。
其次，制定《管理规定》是贯彻落实国务院、省政府加强规范性文件制定和管理工作部署的需要。我国尚未出台有关规范性文件制定和管理的统一立法，但国务院、广东省人民政府近年来针对规范性文件的制定程序、监督检查、合法性审核等工作先后出台了《国务院办公厅188博金宝,188博金宝网页加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）、《国务院办公厅188博金宝,188博金宝网页全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》（国办发〔2018〕115号）、《广东省人民政府办公厅188博金宝,188博金宝网页全面推行行政规范性文件合法性审核机制的实施意见》（粤府办〔2019〕21号）、《广东省行政规范性文件管理规定》（省政府令第277号）等规定，为贯彻落实国务院、省政府相关工作的需要，有必要制定《管理规定》。
最后，制定《管理规定》是进一步推进依法行政、加快建设法治政府的需要。规范性文件在社会关系调整中发挥着广泛而重要的作用，是行政机关依法履行职能的重要方式，是行政管理的重要依据。加强规范性文件的管理、遏止“奇葩”文件出台，是深化依法治国实践的重要举措和推进依法行政、建设法治政府的重要抓手。《管理规定》致力于协调化、规范化林林总总的规范性文件，实现规范性文件制定的制度化、标准化，完善对规范性文件的监督审查机制，以高质量规范性文件护航高质量发展。
（二）制定合法性
《管理规定》以《优化营商环境条例》《广东省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》《佛山市市场主体服务条例》《广东省行政规范性文件管理规定》（省政府令第277号）、《广东省重大行政决策程序规定》（省政府令第288号）、《国务院办公厅188博金宝,188博金宝网页加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）、《国务院办公厅188博金宝,188博金宝网页全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》（国办发〔2018〕115号）、《国务院办公厅188博金宝,188博金宝网页在制定行政法规规章行政规范性文件过程中充分听取企业和行业协会商会意见的通知》（国办发〔2019〕9号）、《广东省人民政府办公厅188博金宝,188博金宝网页全面推行行政规范性文件合法性审核机制的实施意见》（粤府办〔2019〕21号）等规定为依据，结合我市实际予以明确、细化。
（三）政策可行性
150号文实施以来，我市共出台1300余份市级规范性文件和1100余份区级规范性文件，市、区人民政府、司法行政部门以及各部门积累了丰富的规范性文件制定、管理经验。《管理规定》以150号文为基础，对150号文存在的问题进行修正，对规范性文件相关流程进行完善，将其上升为地方政府规章切实可行。《管理规定》先后三次征求各区人民政府、市直各部门意见，根据各方意见修改完善，并在借鉴广州、惠州、江门、中山、江苏省等有关政策的基础上，结合我市工作实际，规定了规范性文件制定、管理相关内容，为增强政策的可行性提供了有力保障。
二、《管理规定》制定依据
（一）主要依据
1.《优化营商环境条例》
2.《广东省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》
3.《佛山市市场主体服务条例》
（二）参考依据
1.《广东省行政规范性文件管理规定》（省政府令第277号）
2.《广东省重大行政决策程序规定》（省政府令第288号）
3.《广州市行政规范性文件管理规定》（广州市人民政府令第195号）
4.《江苏省行政规范性文件管理规定》（江苏省人民政府令第158号）
5.《贵州省行政规范性文件制定和监督管理规定》（贵州省人民政府令第212号）
6.《国务院办公厅188博金宝,188博金宝网页加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）
7.《国务院办公厅188博金宝,188博金宝网页全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》（国办发〔2018〕115号）
8.《国务院办公厅188博金宝,188博金宝网页在制定行政法规规章行政规范性文件过程中充分听取企业和行业协会商会意见的通知》（国办发〔2019〕9号）
9.《广东省人民政府办公厅188博金宝,188博金宝网页全面推行行政规范性文件合法性审核机制的实施意见》（粤府办〔2019〕21号）
10.《惠州市行政规范性文件管理办法》(惠府〔2022〕32号)
三、《管理规定》的制定目的
《管理规定》拟进一步体现党对规范性文件工作的领导，明确规范性文件制定责任机制，完善规范性文件全流程管理制度，提升我市规范性文件的质量，实现规范性文件制定的制度化、标准化，以高质量规范性文件护航高质量发展。
四、《管理规定》的主要内容
《管理规定》共十章七十六条，主要包括以下内容：
（一）明确适用范围、职责分工及基本原则
一是对全市规范性文件工作作出统一规范，《管理规定》适用于市、区规范性文件的制定、发布和监督管理等工作（第二条），并对规范性文件含义和类别进行规定（第三条）。二是明确规范性文件应当坚持党的领导，贯彻新发展理念，充分听取各方面意见，严格遵守法定程序，保证科学、民主、依法制定规范性文件（第四条至第七条）。三是明确政府、部门、司法行政部门的工作职责，并对法治政府建设、信息化建设提出要求（第八条至第十条）。
（二）确定发文主体、情形及制定要求
一是严禁越权发文，明确市、区人民政府确定制定主体清单，（第十三条）。二是明确可以制定规范性文件的情形，并严控发文数量、规格，避免层层发文、越级发文（第十一条、第十四条）。三是明确规范性文件不得规定的内容，从源头阻断违法文件的出台（第十五条、第十六条）。
（三）规范起草单位起草、审核、审议流程
一是强调起草单位应当加强调查研究，对制定规范性文件的必要性、可行性、合法性进行充分论证（第十九条），提高文件实效性和针对性。二是规范公开征求意见流程，公开征求意见应当在征求其他机关意见无较大分歧且经部门法制机构审核后开展，公开征求意见后内容有重大调整的应当重新公开征求意见（第二十一条、第二十二条）。三是健全公开征求意见采纳反馈机制，公众提出的意见对规范性文件主要制度措施的确定具有重要影响并被采纳的，起草单位可以给予其表扬（第二十三条）。四是压实部门审核责任，由部门法制机构承担合法性审核责任，并应当经部门办公会议审议（第二十五条、第二十六条）。五是明确起草、论证规范性文件应当听取公职律师意见，落实公职律师在规范性文件制定过程中发挥积极作用的机制（第二十七条）。
（四）统一审核标准
审核包括形式审核和实质审核。形式审核主要审核：是否按照程序履行了完备的规范性文件起草、审核、审议流程，报送审查时的材料是否齐备，材料是否符合要求等（第三十条、第三十一条）。实质审核内容嵌入《管理规定》全文，审核内容可以归纳为：是否坚持从实际出发，适应我市经济社会发展和全面深化改革要求；是否正确处理了相关部门和公众意见；内容是否符合上位法规定；是否与其他制度相协调衔接；是否符合起草技术规范等。以下情形原则上不予审核同意：制定规范性文件的基本条件尚不成熟或者发生重大变化的；主要制度或者措施不具有可行性的；主要内容照搬照抄有关法律、法规、规章或上级文件的内容，未结合实际作出具体规定或者重复制定规范性文件的；条理不清，逻辑结构混乱的（第三十二条）。
（五）优化发布制度
一是建设标准统一的规范性文件电子发布平台，归集全市所有规范性文件，实现“应入尽入”，并实时更新，方便公众“一库查询”（第四十三条）。二是规范政策解读要求，要求发布规范性文件时应当同时发布政策解读，并对解读应当包括的内容进行规定（第四十六条）。
（六）完善备案审查制度
一是明确政府规范性文件报送备案的时限（第四十七条）。二是规定报送备案程序及材料（第四十八条）。三是明确司法行政部门对报送备案的规范性文件的处理（第四十九至第五十二条）。
（七）健全评估清理机制
一是强调文件实施过程中的评估，规范性文件实施后，应当结合法律、法规、规章和上级文件的调整情况、有权机关的要求以及公众意见建议，及时对规范性文件的实施情况进行评估（第五十四条）。二是强调文件有效期届满前的评估，规范性文件应当在有效期届满前6个月完成评估工作（第五十五条）。三是明确修改、废止、延长有效期情形和程序（第五十七条至第五十九条）。
（八）明确与市场主体密切相关的规范性文件特别规定
一是建立规范性文件在起草、实施、清理等阶段市场主体和行业协会商会参与机制（第六十条、第六十一条、第六十三条、第六十五条）。二是健全政务守信践诺机制，保障市场主体合法权益（第六十六条）。三是市司法局建立建议接收渠道，密切关注市场主体诉求，帮助市场主体反映和解决实际问题（第六十七条、第六十八条）。从起草—审核（审查）—发布—清理全流程对与市场主体生产经营活动密切相关的规范性文件作特别要求，以提高规范性文件的针对性和有效性，调动市场主体积极性、主动性、创造性，更好发挥市场主体作用，推动规范性文件落地落实见效。
（九）加强监督考核
一是加强外部监督，优化建议审查制度，畅通民意诉求渠道（第六十九条）。二是健全内部监督机制，根据规范性文件的制定—发布—备案—监督流程，规定司法行政部门提请本级人民政府给予通报批评的情形，以加强监督力度（第七十条）。三是明确责任到个人，违反《管理规定》制定规范性文件，造成严重后果的，或者由于执行无效的规范性文件而损害公民、法人或者其他组织合法权益的，司法行政部门可以提请有权机关依法追究制定机关或者实施机关主要负责人和直接责任人的责任（第七十二条、第七十三条）。
五、《管理规定》的主要亮点
为了提升我市规范性文件的质量，实现规范性文件制定的制度化、标准化，以高质量规范性文件护航高质量发展，《管理规定》在150号文规定的程序基础上，结合我市实际对我市规范性文件的制定、监督、清理等整个生命周期的内容进行较为全面、系统的修订，有以下几方面亮点：
一是坚持和加强党的全面领导。《管理规定》在总则部分专条明确“规范性文件应当坚持和加强党的全面领导”，确保党发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用；明确重大敏感、社会关注度高的规范性文件，应当及时向同级党委请示报告，防止影响党委、政府公信力的争议性文件出台；根据党和国家的重大理论创新成果明确“制定规范性文件应当贯彻新发展理念”，以体现新发展理念的高质量规范性文件促进发展、保障善治。
二是践行全过程人民民主重大理念。《管理规定》坚持人民主体地位，坚持以人民为中心的发展思想，深入践行全过程人民民主重大理念，把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到制度设计中，做到民主协商、民主决策、民主管理、民主监督等多环节的连续、互动和并举，形成全过程人民民主的完整实践体系，有效维护人民群众的广泛权益。
市司法局建立健全规范性文件建议接收渠道，受理规范性文件制定、修改、咨询、解读等诉求，坚持规范性文件内容应当从实际出发，坚持问题导向精准立规，提高规范性文件的针对性、及时性、系统性、可操作性，保证规范性文件可操作、有特色、立得住、行得通、真管用。
三是完善规范性文件全流程管理制度。《管理规定》对我市规范性文件的起草、审核、发布、清理评估等一系列流程进行完善。
起草环节，首先强调起草单位应当加强调查研究，对制定规范性文件的必要性、可行性、合法性进行充分论证，提高文件实效性和针对性。其次规范公开征求意见流程，公开征求意见应当在征求其他机关意见无较大分歧且经部门法制机构审核后开展，公开征求意见后内容有重大调整的应当重新公开征求意见。同时健全公开征求意见采纳反馈机制，公众提出的意见对规范性文件主要制度措施的确定具有重要影响并被采纳的，起草单位可以给予其表扬。
审核环节，首先夯实起草单位责任，由部门法制机构承担合法性审核工作，未经部门法制机构审核不得提交集体审议，真正将审核责任落实到起草单位。其次统一审核标准，将审核分为形式审核和实质审核，其中特别提出规范性文件应当坚持从实际出发，适应我市经济社会发展要求的审核标准。最后严格规定司法行政部门可以要求起草单位补交材料、作出说明或者退回的情形，强化审核多级把关机制，全面提升规范性文件质量。
发布环节，首先加强信息化建设，由市司法局会同市政务服务数据管理局建设标准统一的规范性文件电子发布平台，归集全市所有规范性文件，实现“应入尽入”，并实时更新，方便公众“一库查询”。同时，聚焦政策解读和宣传力度，规范政策解读要求，打通落地“最后一公里”。
评估清理环节，强调规范性文件实施过程中的评估和有效期届满前的评估，要求规范性文件应当在有效期届满前6个月完成评估工作，确保规范性文件的连续性。
四是加强监督考核。健全工作考核机制，将规范性文件制定和监督管理工作纳入法治政府督察和法治政府建设考评指标体系；强化年度报告制度，明确行政机关主要负责人应当定期听取合法性审核工作情况汇报；加强外部监督，优化建议审查制度，畅通民意诉求渠道；健全内部监督机制，明确责任到个人，根据规范性文件的制定—发布—备案—监督流程，规定司法行政部门提请本级人民政府给予通报批评的情形。
五是聚焦市场主体权益。从起草—审核（审查）—发布—清理全流程对与市场主体生产经营活动密切相关的规范性文件作特别要求，以提高规范性文件的针对性和有效性，调动市场主体积极性、主动性、创造性，更好发挥市场主体作用，推动规范性文件落地落实见效。