“后土地经济时代” 佛山土地开发利用的对策(民盟佛山市委会)
“后土地经济时代”
佛山土地开发利用的对策
民盟佛山市委会
“后土地经济时代”是相对于土地经济时代而言的一个概念。所谓土地经济时代，是指我国目前城市建设主要以大规模土地开发为主导的经济发展模式。按主流经济学观点，当一个城市经济区域的国土开发强度（即区域内已开发利用建设用地面积占国土面积比例）达到或接近30%，即可视为该城市正式步入“后土地经济时代”。2011年的佛山正是这样的一个城市。自1988年第一次土地详查以来，佛山市建设用地面积由38796.79公顷增加至2010年的133289.52 公顷，增加近3倍，建设用地面积占全市国土面积比例由10.5%上升到35%（禅城区超过70%,南海、顺德区达到50%），农用地比例则由77.2%降至54.7%。从工业化和城市化导致的建设用地增加情况来看，我市仅用30余年的时间就走完了西方发达国家同等城市100多年的历程。
一、佛山步入“后土地经济时代”的历史成因与现实困境
（一）历史成因
1.改革开放31年，地处珠三角腹地的佛山，与全国绝大多数城市一样进行着我国的城市经济发展典型模式：以大量供应土地和廉价劳动力发展出口加工业为基础动力的粗放式低端“土地经济”。佛山过往的“土地经济”模式还呈现了工业挤占农业、无序取代有序、低产出驱逐高附加值的状态。据统计，全市低效建设用地共约41万亩。
2.我市原先的经济结构是以传统制造业和出口加工业等第二产业为主导，单位面积建设用地产出水平低。按照有关统计数据，拿以制造业为主的第二产业和以服务业为主的第三产业相比较，要实现同样的经济增长指标，二产经济结构需耗费的土地供应需数十倍于三产经济结构。
（二）现实困境
1.城市化迅猛进展与土地资源日渐枯竭的矛盾越来越突出，严重阻碍着佛山的产业升级之路与佛山十二五规划的顺利实现。产业升级，意味着产业结构上宏观与微观的调整。与佛山的产业升级战略相伴而生的“总部经济”又必然需要俯瞰佛山现有的土地资源。摆在企业家与城市管理者面前的一道共同难题是，产业升级如果全部在现有土地资源与土地规划上全程进行，犹如带着手铐在预先划定的圆圈里跳舞，欠缺着自由度。在此基础上，如要周到地兼顾产业集群与“宜商宜居富有岭南文化特色园林城市”的佛山城市形象定位，在“后土地经济时代”里放眼望去却难以再有新的大片土地可以周全地利用。
2.从基于土地环境承载力和生态安全的角度出发，未来我市已不具备以大规模增加建设用地的方式来确保社会经济发展的条件。目前，我市建设用地比例无论与发达国家，还是与国内其他城市相比，都已经显得过高。数据显示：广州市为22.7%；杭州市为10%；厦门市为8%；香港、新加坡均接近于20%；纽约、伦敦约为17%；日本、韩国的土地开发强度都在10%以下，而我市在该数据上远远超出上述城市。
二、“后土地经济时代”佛山土地开发利用的对策
（一）区分轻重缓急，有针对性地放缓土地开发利用步伐而不是加快
后土地经济时代，土地稀缺的理念显得尤其重要。后土地经济时代突然来临，如果仍是大手大脚的浪费，仍是采取低产出的粗放式土地经济增长模式，佛山很快从“后土地经济时代”迎来“没土地经济时代”即再难有新土地可供开发。如果真的出现这种情况，将打乱所有的经济战略部署。因此，当前及未来五年乃至更长时期内，佛山的土地开发战略指导思想应该是从哲学角度考虑，从事物相对性出发，放缓是另一种加快，以退一步海阔天空的思维重新检视，然后再起程，从区分轻重缓急，有针对性地放缓土地开发利用脚步，个别区域如佛山新城、三水新城以及其他确需加快建设步伐的子区域则加快利用，这既是面对现实，也是放眼未来，配合十二五规划及城市整体经营战略需要具有的思维高度。
（二）优化土地利用结构，实行按区域错位发展
佛山下辖五个行政区，从2011年来看，土地供应量较足的是三水、高明两区，在历年的经济发展中，三水、高明是建设用土强度较低的子区域，至近年，这种原先的劣势可能会在“后土地经济时代”转变成优势。在总部经济发展进程中，在产业升级继续纵深推进的路上，趁原先在其他区域工业企业没过多在三水、高明开厂冒烟的十二五规划刚拉开帷幕的2012年，趁三水的长寿文化、高明的山水资源被社会所认可的现在，适时定位为错位发展，无论对于岭南文化的渗透、对于子区域经济的文化拉动，还是对于营造三水、高明原来欠缺的城市归属感、荣誉感、成就感均有益处。错位发展，意味着新思路新前景。更重要的是，在“后土地经济时代”的佛山，多了很多可以高效且合理腾挪的土地空间。
（三）创新措施，提高用地门槛
一是以土地节约集约为推手倒逼产业结构转型升级，将有限指标切实安排在“用地少、用得好”的项目，限制并逐步禁止向不符合我市产业转型升级政策的项目供地；二是建立全市用地标准。首先，不再采用较低的国家标准，而是建立符合我市经济社会发展需求的具体建设项目用地标准。其次，在产业项目用地投资强度方面也应建立我市标准；三是建立投资强度及用地标准复核制度，以此严防项目单位通过各种手段圈地、以及闲置土地；四是开辟中小企业和民生项目用地新出路。通过统一规划、市场运作、政府投资相结合的方式建设标准化厂房，再以租赁方式提供中小企业经营场地。
（四）发挥三旧改造的核心作用力
调研中，我们发现，三旧改造对于社会的整体意义大有可为，对于已完成的三旧改造项目，可以微调，出台政策，吸引对宜商宜居要求较高的上述产业进驻；对于规划中或尚未规划推进的三旧改造项目，在整体规划上兼顾项目所在地原住民的利益，有意识地结合上述产业特点，紧紧围绕具岭南文化特色宜商宜居的一小时工作生活圈构建的新商住模式进行方案论证与落实。比如，可以将个别地方建造高楼宇，高低结合，与社区的岭南文化结合，工作生活配套设施完善，让愿意回迁的原居民与愿意进驻商业会所的企业共同构建新社区。诸如此类的土地利用，据了解，会为大多数人及此类企业所接受。这种利用的土地产出率将是粗放式的土地经济、出租经济产出率的倍数增长。
（五）实施“飞地经济”的空间战略，向外省、外市要土地
近年，上海、重庆、四川、山东、江苏等地纷纷推进“飞地经济”。如果佛山采取飞出去的“飞地经济”对策，正在推进广佛肇同城化的肇庆为首选，其次是开门迎客的江门，运输距离不很远的阳江、粤北仍不失为省内飞地的良好选择。与外省的城市合作，泛珠三角的西南、华中，空间宽广，余下的就看合作条件了。“飞地经济”是以合作换空间、以舍局部换总部的模式，从城市经济领域看，是城市空间即首先是土地资源的外延，对于“后土地经济时代”的佛山，应是一种有效而实用的空间战略。
（发言人：市政协委员、民盟市委会委员 夏树发）